Ganhou tração o projeto de lei que pretende transformar a ANS em uma agência única de incorporação de novas tecnologias em saúde. O projeto parte de uma ideia sedutora: se diferentes instituições participam do processo avaliativo, por que não simplificar? A centralização reduziria o número de atores envolvidos, diminuiria a burocracia e permitiria decisões rápidas. 

Esse raciocínio encontra eco em um problema real. Quem precisa de um novo tratamento não pode esperar. Em um cenário de avanço acelerado das tecnologias em saúde, a demora na avaliação de terapias gera frustração para pacientes, pressão política e judicialização. 

Diante disso, a proposta de uma “agência única” parece oferecer uma resposta simples: menos instâncias decisórias, menos conflito institucional e maior velocidade na incorporação. Mas, em situações complexas, como é a realidade do sistema de saúde, é preciso ceder espaço à análise da experiência institucional. E o tema da unificação de agências não é novo. Já foi objeto de tentativa e erro há mais de uma década. 
 

Em um artigo publicado em 2012 na Harvard Law Review, os professores Jody Freeman e Jim Rossi examinaram justamente o problema da sobreposição de competências entre órgãos reguladores. A pergunta que motivou o estudo é muito semelhante à que inspira o projeto brasileiro: quando diferentes agências participam de uma mesma decisão regulatória, não seria mais eficiente concentrar tudo em uma única instituição? A conclusão a que chegaram foi outra. A partir da experiência americana, os autores mostram que a fragmentação institucional não é um acidente do desenho regulatório, mas uma característica recorrente das democracias modernas. 

O próprio presidente Barack Obama costumava ilustrar essa realidade com um exemplo curioso: nos Estados Unidos, o Departamento do Interior é responsável pelo salmão enquanto ele está em água doce, mas o Departamento de Comércio assume a competência quando os peixes chegam ao mar. E a situação fica pior quando o salmão é defumado. E por que então não se unificou a regulação do salmão a uma única agência? 

A pergunta ajuda a entender o ponto central do estudo de 2012. Ao analisar diferentes setores da regulação, os autores observaram que a convivência entre múltiplas agências pode gerar conflitos e até certa ineficiência. Ainda assim, a alternativa de concentrar todas as competências em uma única instituição costuma produzir problemas maiores. 

O primeiro deles é a perda de diversidade técnica. Quando diferentes órgãos participam de uma decisão, cada um tende a contribuir com sua própria perspectiva. Um pode estar mais atento à segurança sanitária, outro ao impacto econômico das decisões e outro ainda à sustentabilidade do sistema. Essa pluralidade de visões funciona como uma espécie de debate técnico permanente. 

O segundo problema é o risco de influência setorial. Quando decisões complexas ficam concentradas em uma única agência, todo o esforço de pressão política e econômica tende a se dirigir a um único ponto do sistema. Em um ambiente institucional fragmentado diferentes órgãos funcionam como instâncias de controle recíproco, dificultando a captura. 

Há ainda um terceiro aspecto, frequentemente negligenciado. Sistemas regulatórios complexos também funcionam como mecanismos de proteção contra erros institucionais. Quando mais de uma instituição participa da análise de determinado tema, decisões equivocadas podem ser questionadas ou corrigidas ao longo do processo. Em um modelo totalmente centralizado, um erro regulatório tende a produzir efeitos de difícil reversão. 

A experiência internacional sugere que o desafio da regulação moderna não é eliminar essa fragmentação, mas administrá-la. Em vez de concentrar poder em uma única autoridade, busca-se aperfeiçoar mecanismos de coordenação entre instituições que compartilham responsabilidades sobre o mesmo espaço regulatório. 

Foi exatamente esse o caminho identificado no estudo americano, o qual demonstrou que diferentes setores têm buscado soluções baseadas na coordenação. Um dos exemplos citados foi a política americana de eficiência energética e emissões de veículos, para a qual há duas agências com competências distintas - a Environmental Protection Agency (EPA), competente para a regulação ambiental, e  a National Highway Traffic Safety Administration (NHTSA), responsável pelos padrões de eficiência energética dos veículos. Instalado o ambiente de coordenação, as agências passaram a elaborar regras conjuntas para harmonizar seus objetivos regulatórios. O resultado foi um processo decisório mais consistente, que preservou as competências técnicas de cada instituição, mas evitou contradições decisórias. 

A coordenação institucional parece especialmente adequada para a realidade brasileira da incorporação de tecnologias em saúde, onde diferentes instituições participam desse processo a partir de perspectivas complementares. Enquanto o SUS, por meio da Conitec, desenvolveu expertise na avaliação científica e econômica das tecnologias, a ANS acompanha os impactos dessas decisões sobre o funcionamento e a sustentabilidade da saúde suplementar. Isso quer dizer que a incorporação de novas tecnologias tem valências distintas para cada um desses atores. 

Para o Brasil, o caminho mais consistente com a experiência regulatória internacional seria fortalecer canais institucionais de cooperação entre Conitec e ANS. Isso pode envolver o compartilhamento de estudos técnicos, consultas institucionais regulares e, eventualmente, decisões construídas coordenadamente. A própria Lei de Processo Administrativo n. 9.784/99 oferece instrumentos para isso. Nela há a previsão da “decisão coordenada” como ferramenta para autoridades administrativas que precisem deliberar conjuntamente sobre matérias em comum. 

A pressa por ampliar o acesso a novas tecnologias é legítima. Mas em sistemas complexos, concentrar decisões tende a ser prejudicial, podendo aumentar riscos, reduzir o pluralismo técnico e tornar o processo regulatório mais vulnerável a pressões setoriais. O desafio da governança da saúde não é criar uma agência única, mas fazer com que instituições semelhantes, mas com propósitos diferentes, funcionem melhor em conjunto. 

Silvio Guidi é advogado sanitarista, professor em direito da saúde na PUC-PR e sócio de SPLAW Advogados.